Оршлын оронд

“Тэргүүлэгчид” гэхээр бидний санаанд юуны өмнө “хурал цуглаан удирдах бүрэлдэхүүн” хэмээн буудаг. Уг нь “тэргүүлэх” гэсэн үйл үгийг нь бол “хошуучлах”, “манлайлах”, “толгойлох”, “түрүүлэх” гэсэн утгаар нь хэрэглэдэг билээ. “Тэргүүлэгчид” гэх “тэргүүлэх” гэсэн үгнээс үүсгэсэн үйлт нэрийг голчлон олон тоон дээр 1920-иод оны дунд үеэс үндсэн утгыг нь шилжүүлэн “хурал, цуглааны шийдвэр гаргах бүрэлдэхүүн”, мөн “төлөөллийн байгууллагын удирдах бүрэлдэхүүн” гэсэн утгаар хэрэглэх болжээ. Ийнхүү шилжсэн утга нь тухайн үеийн үзэл суртал, улс төрийн дэглэмийн албан ёсны нэр томъёо учраас хүмүүсийн сэтгэлгээнд “хүчээр” нэвтэрч, загварчлагдсан бололтой. 

Гэтэл өнөөдөр “Тэргүүлэгчид” нь зөвхөн орон нутгийн Хуралд л үлдэж хоцорсон байх бөгөөд Хурлын байнгын тасралтгүй ажиллагаа хангаж ажиллах үүрэг бүхий бүрэлдэхүүн байхаар Үндсэн хуулиар тогтоосон байна . Үүний зэрэгцээ Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулиар Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын Тэргүүлэгчдэд тухайн нутаг дэвсгэрийн нэгжийг удирдах, төлөөлөх 14 бүрэн эрх олгосноос гадна Хурлын бүрэн эрхэд хамаарах 12 асуудлыг дараа Хуралд тайлагнахаар шийдвэрлэж байхаар заасан байна. Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь тухайн нутгийн иргэдийг шууд төлөөлж буй нутгийн өөрөө удирдах байгууллага билээ. Гэтэл иргэдийг төлөөлж буй байгууллага нь бус, түүний дотроос сонгогдсон, дам төлөөллийн этгээд болох Тэргүүлэгчид бодит байдал дээр удирдлагыг хэрэгжүүлж, орлон ажиллах эрхтэй болсон нь төлөөллийн ардчиллын зарчмыг зөрчсөн хэрэг болжээ. 

Энэ өгүүлэлд “Тэргүүлэгчид” яагаад төлөөллийн ардчиллын зарчмыг зөрчих болов, хэзээ ийм институци бий болов, бусад оронд ийм институци байгаа юу гэх зэрэг асуултад хариулж, уг ойлголтын мөн чанарыг тодорхойлж, цаашид Тэргүүлэгчдийг хэрхэх талаар саналаа дэвшүүлэх юм.

Гарал үүсэл 

1921 онд Ардын Түр Засгийн газрыг байгуулахад Д.Чагдаржавыг “Засгийн газрын тэргүүлэгч дарга” хэмээх албан тушаалд сонгосон байна . Энэ нь “толгойлох” гэсэн үндсэн утгаа агуулж байгаа гэж түүхчид үздэг бөгөөд Д.Чагдаржавыг Ардын Засгийн газрын анхны Ерөнхий сайд гэж нэрлэдэг билээ. Харин 1923 онд МАХН-ын 2-р Их хурлаас Намын Төв Хорооны Тэргүүлэгчдийг 7 хүний бүрэлдэхүүнтэй сонгосон  баримтаас харахад энэ үеэс л эхлэн Монголд “Тэргүүлэгчид” хэмээх ойлголт нь утгын хувьд өөрчлөгдсөн бололтой. 1924 оны Үндсэн хуулиар “үргэлж сууж”  (байнга ажиллаж), Улсын Бага Хурлыг “жолоодох”  түүний Тэргүүлэгчдийг сонгож байгуулахаар тогтоосон нь Зөвлөлт Орос Улсын 1918 оны Үндсэн хуулийн үзэл санаан дор төсөөтэй загвараар “улсын дээд эрхийг барих”  газрыг бий болгосныг харуулна. Үүнээс хойш 1949 онд Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах хүртэл Улсын Бага Хурлын Тэргүүлэгчид, дараа нь 1992 онд шинэ Үндсэн хууль батлагдтал Ардын Их Хурлын Тэргүүлэгчид нь төрийн эрх барих дээд байгууллага байжээ.

Харин орон нутгийн Хуралд Тэргүүлэгчид нь Үндсэн хуулийн 1949 оны нэмэлтээр бий болсон хэдий ч 1960 оны Үндсэн хуульд уг Тэргүүлэгчдийг тусгаагүй юм. Ардын Депутатуудын Хурлын Гүйцэтгэх захиргаа нь 5-11 хүний бүрэлдэхүүнтэй, хамтын шийдвэр гаргадаг, тухайн Хурлаасаа сонгогддог, Хурлын чуулганы чөлөө цагт бүрэн эрхийг нь хэрэгжүүлдэг (үнэн хэрэг дээрээ Тэргүүлэгчид гэсэн үг) этгээд байсан тул Тэргүүлэгчдийн хэрэгцээ байсангүй. 

1988 онд МАХН-ын Төв Хорооны бүгд хурлаар орон нутгийн Хурлын ач холбогдлыг дээшлүүлэх асуудлыг хэлэлцсэний дараачаас орон нутгийн Ардын Депутатуудын Хурлын Тэргүүлэгчдийг бий болгожээ. Гэвч Хурлын чуулганы чөлөө цагт бүрэн эрхийг нь хэрэгжүүлэх эрхийг Гүйцэтгэх захиргаанаас Тэргүүлэгчдэд шилжүүлээгүй ажээ. Нэгэнт бүрэн эрх нь Гүйцэтгэх захиргаанд хэвээр үлдсэн учир АДХ-ын Тэргүүлэгчид нь хэрэг дээрээ нэрийн төдий байж, хийх ажилгүйгээрээ дуудуулж байв. Үүний зэрэгцээ АДХ-ын Гүйцэтгэх захиргааны дарга нь АДХ-ын Тэргүүлэгчдийн даргын албан үүргийг хавсран гүйцэтгэж байсан тул Тэргүүлэгчид нь Хурлын ач холбогдлыг дээшлүүлэх, идэвхжүүлэх боломж ч тэр бүр гараагүй бололтой. Аймаг, хотуудын АДХ-ын Тэргүүлэгчдийн орлогч дарга нь зөвхөн орон тооны байсан ба сум, районы түвшинд Хурлын Тэргүүлэгчид нь орон тооны байсангүй. Зарим аймагт (тухайлбал Хөвсгөлд) сумдын АДХ-ын Тэргүүлэгчдийн даргыг орон тооны болгох оролдлого хийж байсан авч статус, чиг үүрэг нь тодорхойгүй байсны зэрэгцээ бас ч үгүй олон ургальч үзэл дэлгэрч байсантай уялдан шүүмжлэлд өртөн Гүйцэтгэх захиргааны даргад хавсаргаж байсан баримт бий.

Гадаад улс оронд

Монгол хэлнээ “Тэргүүлэгчид” хэмээн нэрлэх болсон энэ ойлголтыг бид орос хэлнээс дам орчуулан хэрэглэж ирсэн билээ. Одоо ч монгол-орос толь бичигт энэ үгийг “президиум” гэж хөрвүүлсэн байдаг.

Харин оросууд анх латин хэлний “praesidēre” буюу “урд талд суух” гэсэн үгнээс гаралтай “praesidium” гэдэг үгийг орос хэлээр “президиум” хэмээн герман дуудлагаар нь галиглан хөрвүүлж хэрэглэжээ. Анх 1848 онд байгуулагдсан Пруссийн Ландтагийн доод танхим болох Төлөөлөгчдийн танхимд (Preußische Abgeordnetenhaus), дараа нь Германы эзэнт улсын Райхстагт парламентын ерөнхийлөгч, дэд ерөнхийлөгчдийг нийтэд нь “Präsidium” (герман дуудлагаар) гэж нэрлэх болжээ . Одоо ч гэсэн ХБНГУ-ын Бундестагийн Ерөнхийлөгч, Дэд ерөнхийлөгчдийг нэгтгэн “Präsidium”  гэж нэрлэдэг байна. Хаант Орост анх орчин цагийн хууль тогтоох сонгуульт байгууллагыг 1905 оны хувьсгалын дараагаас байгуулахдаа доод танхим болох Улсын Думд мөн Германы адилаар удирдах бүрэлдэхүүнийг “президиум” гэж нэрлэх болжээ. Эдгээр нь тухайн Хурлын хуралдааныг болон өдөр тутмын үйл ажиллагааг удирдах үүрэг бүхий албан тушаалтнууд бөгөөд ямар бие даасан үйл ажиллагаа явуулдаггүй, Хурлын өмнөөс бие даан шийдвэр гаргадаггүй юм.

Хожим нь Оросын 1917 оны Хоёрдугаар сарын хувьсгалын үеэр байгуулагдсан Петроградын ажилчин, цэргүүдийн депутатуудын зөвлөл нь Улсын Думын нэгэн адилаар зөвлөлийн удирдлагыг “президиум” гэж нэрлэх болжээ. Учир нь Улсын Думын депутатаар ажиллаж байсан эсер, меньшевик намын төлөөлөгчид  уг зөвлөлд голлох байр суурьтай байх үеэс ийнхүү нэршсэн бололтой. Удалгүй ажилчин, цэргүүдийн шууд төлөөллөөс бүрддэг зэвсэгт тэмцлийн удирдах байгууллагад хувьсгалын дараа шорон, цөллөгөөс ирсэн мэргэжлийн хувьсгалчид (эхний саруудад эсер, меньшевикүүд, дараа нь 8-р сараас большевикууд) олноороо орж, удирдлагыг гартаа авсан байна . Эндээс л “президиум” нь олон түмний өмнөөс нь удирдлагыг хэрэгжүүлж, шийдвэр гаргадаг институци болох эхлэлээ тавьсан бололтой. 

Октябрийн хувьсгалын дараа боловсруулж мөрдөж эхэлсэн Зөвлөлт Орос Улсын Үндсэн хуульд Бүх Оросын Зөвлөлүүдийн Их Хурал (Всероссийский Съезд Советов), түүний чөлөө цагт Бүх Оросын Төвийн Гүйцэтгэх Хороо (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет), түүний чөлөө цагт Тэргүүлэгчид (Президиум) нь “хууль тогтоох, гүйцэтгэн захирамжлах, хяналт тавих дээд байгууллага”  байхыг заажээ. Дараа нь 1924 оны Үндсэн хуульд  энэ чигээрээ байж байгаад “Сталины Үндсэн хууль” гэгддэг 1936 оны Үндсэн хуульд ЗСБНХУ-ын Дээд Зөвлөл (Верховный Совет СССР), түүний чөлөө цагт түүний Тэргүүлэгчид нь ЗСБНХУ-ын “хууль тогтоох дээд байгууллага” байхаар заасан байна. Түүгээр ч үл барам Дээд Зөвлөлийн Тэргүүлэгчид нь Дээд Зөвлөлийн чуулганы хуралдааныг удирдахгүй мөртөө тодорхой нөхцөлд Дээд Зөвлөлийг тараах эрх бүхий цорын ганц этгээд байхыг заасан байна . Өөрөөр хэлбэл, Тэргүүлэгчид нь хамтын шийдвэр гаргадаг төлөөллийн байгууллагын шийдвэрээ гаргах үйл явцыг удирдах үүрэг бүхий бүрэлдэхүүн байснаа тоталитар дэглэмийн үед олон түмний өмнөөс тэдний төлөөллийн байгууллагын нэр дор удирдлагыг хэрэгжүүлэх, шийдвэр гаргах бүрэлдэхүүн болж хувирчээ.

Тэргүүлэгчид нь 1990-ээд эх хүртэл хуучин социалист орнуудад нийтлэг хэрэглэгдэж байсан институци бөгөөд иргэдийн төлөөллийг хангасан ардчилсан хэв маяг мэт боловч хэрэг дээрээ цөөнх нь шийдвэр гаргадаг тоталитар дэглэмийн үндсэн загвар болон төлөвшсөн байна. Одоогоор институцийн хувьд манай ИТХ-ын Тэргүүлэгчдээс гадна дэлхий дээр БНХАУ, БНАСАУ-д л ийм “Тэргүүлэгчид” байна . Бусад орнууд энэ институциас аль хэдийн татгалзжээ!

Өөр нэг анхаарал татахуйц баримт бол англи хэлний тайлбар толь бичигт энэ “presidium” гэсэн үгийг зөвхөн “ЗХУ болон хуучин социалист орнуудад байсан төлөөллийн байгууллагын бүхий л эрхийг чөлөө цагт нь эдэлдэг байнгын ажиллагаатай этгээд”  гэж тайлбарласан байх бөгөөд энэ нь англи хэлтэй орнуудад энэ үг угаасаа ямар нэгэн институцийн нэр болж ашиглагдаагүй болохыг илэрхийлнэ.

Өнөөгийн Тэргүүлэгчид буюу тулгамдсан асуудал

Дээр дурдсан түүхээс үзэхэд энэ үг нь монгол хэлнээ нэлээд үзэл сурталжсан утгатайгаар хэрэглэгдэж ирсэн байх юм. Бид өнөөг хүртэл ИТХ-ын Тэргүүлэгчид нь иргэдийг дам төлөөлөн шийдвэр гаргах эрхтэй болж, Хурлыг идэвхтэй үйл ажиллагаа явуулах боломжийг хааж байгааг ч анзааралгүй явж ирлээ. Өнөөдөр хүчин төгөлдөр мөрдөж байгаа хуулиудын хүрээнд авч үзвэл Тэргүүлэгчид нь хэд хэдэн нөхцөлийн улмаас нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын голлох этгээд нь болон хувирч, төлөөллийн ардчиллын зарчим зөрчигдөж байгааг харж болно. Үүнд:

1)    Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд Хурлын Тэргүүлэгчдэд зөвхөн өөрт нь 14 бүрэн эрх, мөн дээр нь Хурлын онцгой бүрэн эрхээс 12 бүрэн эрхийг нэмж олгожээ.

2)    Тэргүүлэгчид нь тухайн Хурлын ээлжит болон ээлжит бус хуралдааныг товлон зарладаг. Нэг үгээр хэлбэл, Тэргүүлэгчид нь Хурлыг хуралдуулах эсэхийг шийдвэрлэж, ямар асуудлыг хэлэлцэхийг тогтоодог.

3)    Ихэнх Хурлууд жилд 2-3 удаа л хуралдаж байна. Хуулиар ИТХ нь жилд 2-оос доошгүй удаа, ИНХ нь жилд 3-аас доошгүй удаа хуралдах учиртай. Практикт төсөвт зардал, Хурлын төлөөлөгчдийн идэвх оролцоо, ИТХ-ын Тэргүүлэгчдийн санаачлага, ажлын албаны ажлын хариуцлага, арга барил зэргээс шалтгаалан хуульд заасан тооноос олон удаа хуралдахгүй байна. Жишээ нь: аймаг, сумдын ИТХ-ын аль аль нь 2013 он гарсаар ганц ч удаа хуралдаагүй байна.

4)    Хурлын ихэнх хуралдаан (ялангуяа сумдын ИТХ-ын хуралдаан) ажлын 1 өдөр үргэлжилдэг. Учир нь хэлэлцэх асуудал нь цөөн байхаас гадна нэг асуудлыг хэлэлцэх хугацаа мөн богино байгаа нь ажиглагдана. Асуудлыг урьдчилан ИТХ-ын хороод болон намын бүлгүүд бараг хэлэлцдэггүй, Тэргүүлэгчид ихэнхдээ өөрсдөө асуудлыг боловсруулан оруулдаг учир тусгайлан санал гардаггүй, цөөн тооны төлөөлөгчид саналаа хэлээд л уг асуудлын хэлэлцүүлэг дуусах нь элбэг байна. Хамгийн удаан үргэлжилдэг хуралдаан нь Анхдугаар хуралдаан – зохион байгуулалтын асуудалд хамаг анхаарлаа төвлөрүүлэн намаараа талцдаг учраас хуралдаан бусад хуралдааныг бодвол удаан үргэлжилнэ.

5)    Төлөөлөгчид Хурлын хуралдаанд ирж суухаас өөрөөр Хурлын үйл ажиллагаанд бараг оролцдоггүй. Төлөөлөгчид нь идэвхгүй учраас хуралдаанаас өөр үйл ажиллагаа ч бараг байхгүй гэж хэлж болно. Ээлжит хуралдааны бэлтгэл ажлын хүрээнд цөөн тооны төлөөлөгчид ажлын хэсэгт орж ажиллана, өөр оролцоо үндсэндээ байхгүй.

6)    ИТХ-ын хороодын үйл ажиллагаа төлөвшөөгүй учраас Тэргүүлэгчдээс өөр Хурлын үйл ажиллагааг идэвхжүүлэх механизм одоогоор алга. Хэдийгээр төлөөлөгчид бүгд л аль нэг хороонд хуваарилагдах боловч ихэнх Хуралд хороодын ажиллах журам, арга барил, загвар төлөвшөөгүйгээс хороод нь огт ажиллахгүй байна. Эрхлэх асуудлаа хэт их өргөн хүрээтэй тодорхойлсон, хорооны бүрэлдэхүүнд орсон төлөөлөгчид нь ажиллах сонирхол сул, Хурлын ажлын албаны зүгээс дэмжлэг үзүүлдэггүй зэрэг ч мөн нөлөөлнө.

Шийдэл буюу төгсгөлийн оронд

ИТХ-ын Тэргүүлэгчид нь институцийн хувьд төлөөллийн ардчиллыг зөрчиж байгаа нь түүхэн утгаараа ч, өнөөгийн практикт үүсгээд байгаа асуудлаараа ч тодорхой байгаа юм. Түүнээс гадна ИТХ-ын идэвхтэй үйл ажиллагаа явуулах боломжийг хааж, улмаар нутгийн өөрөө удирдах ёс төлөвшихөд саад учруулж байгаа билээ. Иймээс ИТХ-ын Тэргүүлэгчдээс институцийнх нь хувьд татгалзах нь зүйд нийцнэ.

Ингэхийн тулд Монгол Улсын Үндсэн хуулийн Тавин есдүгээр зүйлийн 2 дахь хэсгийг “Нутгийн өөрийн удирдлага нь аймаг, нийслэл, сум, дүүрэгт тухайн нутаг дэвсгэрийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал, баг, хороонд иргэдийн Нийтийн Хурал мөн” хэмээн өөрчлөн найруулж, улмаар Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулинд холбогдох зүйл заалтад нэмэлт өөрчлөлт оруулах учиртай. 

Үүний зэрэгцээ салбарын бусад хуулиудын ИТХ-ын Тэргүүлэгчдэд бүрэн эрх олгосон зүйл заалтыг өөрчлөх нь дамжиггүй. Гэхдээ Тэргүүлэгчдийг алга болгосноор дээр дурдсан асуудлууд шууд шийдэгдэхгүй нь мэдээж хэрэг. Иймээс Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд өөрчлөлт оруулахдаа ИТХ-ыг байнгын ажиллагаатай болгох, хороод болон Хурлын бусад үйл ажиллагааг идэвхжүүлэх чиглэлээр судалгаа хийж, тодорхой үзэл баримтлалтайгаар асуудалд хандах нь зүйтэй.

НОМ ЗҮЙ

Монгол хэлээр

1.    Монгол Улсын Үндсэн хууль, УБ. 1992 -- Эрх зүйн мэдээллийн нэгдсэн систем -- www.legalinfo.mn (2013.05.01-нд хандсан)

2.    Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль, -- Эрх зүйн мэдээллийн нэгдсэн систем -- www.legalinfo.mn (2013.05.01-нд хандсан)

3.    Монгол Ардын Хувьсгалт Намын товч түүх, УБ. 1985

4.    Монгол Улсын Үндсэн хуулиуд, тэдгээрт орсон нэмэлт, өөрчлөлтүүд, УБ. 1998

5.    Ширэндэв Б., Монгол Ардын Хувьсгалын түүх, Засч залруулсан 2 дахь хэвлэл. УБ. 1999. 

Орос хэлээр

6.    Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 года - http://supol.narod.ru/archive/official_documents/const1918.htm (2013.05.01-нд хандсан)

7.    Конституция Союза Советских Социалистических Республик 1924 года - http://www.tarasei.narod.ru/konst1924.htm (2013.05.01-нд хандсан)

8.    Конституция Союза Советских Социалистических Республик 1936 года - http://www.tarasei.narod.ru/konst1936.htm (2013.05.01-нд хандсан)

9.    Рачковский В.А., “Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов в феврале-марте 1917 г. в воспоминаниях социалистов (Часть I) – “Новейшая история России” сэтгүүл, 2011, №2, 22-34 дахь талууд -- http://history.spbu.ru/journal-nir (2013.05.01-нд хандсан)

Англи хэлээр

10.    Англи хэлний тайлбар толь бичгийн ерөнхий сайт -- http://dictionary.reference.com/browse/presidium?s=t (2013.05.01-нд хандсан)

Герман хэлээр

11.    Пруссын Ландтагийн тухай ерөнхий мэдээлэл -- http://de.wikipedia.org/wiki/Preu%C3%9Fischer_Landtag (2013.05.01-нд хандсан)

12.    ХБНГУ-ын Бундестагийн албан ёсны сайт -- http://www.bundestag.de/bundestag/praesidium/ (2013.05.01-нд хандсан)